Bologna, 30 ottobre 2010 - Riceviamo e pubblichiamo la lettera che Antonio Carullo, professore ordinario di diritto pubblico, ci ha inviato riguardo al problema graffiti:

"IN MERITO alla problematica di cui ci siamo parlati.

FATTO

La questione sollevata attiene agli interventi di ripulitura dai graffiti delle superfici dei muri e dei portici del centro storico di Bologna che sono stati messi in atto, già da alcuni mesi a questa parte, da gruppi di cittadini volontari i quali hanno aderito alla campagna di sensibilizzazione denominata “Diamoci una mano” promossa dal Resto del Carlino e dall’Associazione dei Commercianti e che ha ricevuto il sostegno e l’avallo degli stessi proprietari degli immobili interessati. Gli interventi di ripulitura delle facciate imbrattate del centro storico sono tuttavia al vaglio della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Bologna, che ha formulato alcune obiezioni sia sotto il profilo procedurale, in relazione alla mancata acquisizione dei pareri preventivi e delle autorizzazioni che sarebbero richieste per tali tipologie di intervento, sia sotto il profilo operativo, in relazione alle tecniche seguite per ripulire le predette superfici, le quali non rispetterebbero le metodologie di intervento ammesse e comunque non garantirebbero la migliore preservazione dei beni. Tali preoccupazioni avevano peraltro spinto la stessa Soprintendenza, già alcuni mesi addietro, ad adottare le “linee guida per la pulitura di superfici interessate da vandalismo grafico”, nelle quali sono stati fissati i requisiti minimi e gli standard di intervento che i proprietari degli immobili sono tenuti a rispettare laddove intendano provvedere ad eseguire interventi conservativi sui prospetti oggetto di deturpazione.

DIRITTO

Un primo aspetto della questione che è necessario analizzare attiene alla necessità o meno per i proprietari degli immobili in oggetto di richiedere alla Soprintendenza il rilascio dell’autorizzazione preventiva per l’esecuzione dei citati interventi di ripulitura delle facciate. Occorre quindi verificare se il rilascio di un preventivo atto di assenso da parte della Soprintendenza sia o meno condizione per l’attuazione dei citati interventi. Successivamente si esaminerà l’altro aspetto concernente le concrete modalità operative che i proprietari sono tenuti ad eseguire per realizzare la pulizia delle facciate, al fine di preservare le caratteristiche originarie dei manufatti e di non alterare la colorazione originaria delle facciate.

Per quanto attiene la prima questione, è necessario verificare se, in relazione agli interventi di ripulitura delle facciate di cui sopra si è detto, la disciplina legislativa oggi vigente (contenuta nel d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante il Codice dei beni culturali e paesaggio) richieda il preventivo atto di assenso da parte della Soprintendenza e se quest’ultima possa legittimamente opporre un diniego alla esecuzione degli stessi o comunque possa subordinare il rilascio dell’autorizzazione all’osservanza di determinate modalità esecutive, quali ad esempio l’utilizzo di personale qualificato nel campo del restauro.

Occorre premettere che il potere della competente Soprintendenza di valutare la conformità degli interventi progettati dai proprietari sugli immobili con il valore storico-artistico insito in tali beni è dalla legge espressamente circoscritto ai beni immobili che, all’esito di uno specifico procedimento sono stati sottoposti al vincolo storico-artistico. Da ciò consegue che in assenza di tale declaratoria di particolare interesse storico ed artistico deve escludersi qualsivoglia sindacato o potere impositivo da parte della Soprintendenza ed il bene resta soggetto al regime ordinario.

Ciò detto, per risolvere la prima questione è necessario operare una distinzione generale tra le diverse tipologie di immobili interessati dalle operazioni sopra descritte:

a) immobili non soggetti a vincolo storico-artistico ai sensi e per gli effetti del Codice dei beni culturali e del paesaggio;
b) immobili soggetti a vincolo storico-artistico ai sensi e per gli effetti del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Per quel che concerne gli immobili sub a) la Soprintendenza non ha alcun titolo per opporsi all’esecuzione degli interventi che interessano tali beni (siano essi classificabili come interventi edilizi in senso proprio che come semplice attività di manutenzione ordinaria-pulizia), risultando essi sottratti alla sfera di vigilanza di quest’ultima, nonché dal relativo potere prescrittivo/conformativo. In questi casi difetta in capo alla Soprintendenza il potere di sindacare la compatibilità degli interventi progettati dai proprietari con i valori storico-artistici perché il bene non è sottoposto ad alcun vincolo.

Per quanto riguarda, invece, gli immobili sub b) il potere della Soprintendenza di valutare la compatibilità degli interventi progettati dai proprietari con il vincolo posto su tali beni è dalla legge espressamente circoscritto all’esecuzione di “opere e lavori” (cfr. art. 21, d.lgs. n. 42/2004). In particolare, è previsto l’obbligo del proprietario che intenda realizzare opere o lavori su tali beni di richiedere alla Soprintendenza il rilascio dell’autorizzazione all’esecuzione degli stessi. Dunque in relazione a tali tipologie di immobili vincolati il preventivo atto di assenso della Soprintendenza è previsto limitatamente agli interventi edilizi descritti all’art. 21 del d.lgs. n. 42/2004, ossia per “l’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali”.

Da ciò consegue che restano esclusi dal preventivo vaglio della Soprintendenza tutti gli interventi che non si concretino nell’esecuzione di “opere o di lavori”, nei termini precisati dalla norma sopra riportata, ma consistano unicamente nella attività di pulitura delle facciate, dei portoni o infissi che hanno subito una modifica nel loro assetto originario per effetto dei graffiti: l’attività di pulizia non è un lavoro ma un servizio (d.lgs. n. 163/2006).
In buona sostanza il graffito altera la situazione di buona conservazione del bene ed il proprietario è tenuto con un'attività manutentiva di pulizia "ordinaria" a ripristinare la situazione quo ante. E ciò senza che si renda necessario un preventivo atto di assenso da parte della Soprintendenza. Altrimenti ragionando si arriverebbe all'assurdo di considerare il graffito stesso come parte dell'immobile e quindi oggetto di tutela anch'esso (e ciò soprattutto se per effetto del tempo esso rimane a tipizzare un immobile in maniera diversa da quello che era lo stato originario dello stesso). Di qui la necessità per i proprietari degli immobili di intervenire subito sui propri beni alterati, onde evitare che il mutamento della situazione di fatto si consolidi a tal punto nel tempo da fare perdere nella stessa collettività locale e nelle successive generazioni la percezione di quelle che erano le condizioni originarie del bene. Vi è in altri termini l’esigenza di consentire ai titolari degli immobili di apprestare rimedi quanto più possibile tempestivi onde rimuovere dette iscrizioni abusive ed evitare che detta alterazioni finiscano per caratterizzare permanentemente o comunque in termini duraturi i beni stessi, con ciò smarrendosi il valore architettonico originario del bene.

Pertanto, per le attività di manutenzione che interessano immobili sottoposti a vincolo e che tuttavia non siano qualificabili come interventi edilizi in senso proprio giacchè sono rivolti unicamente alla rimozione di imbrattature ininfluenti sull'assetto edilizio del manufatto, il proprietario non ha alcun dovere di procurarsi il preventivo assenso della Soprintendenza, in quanto detta attività è su di lui incombente per il generale onere conseguente alla titolarità del bene. Del resto, la norma è chiara nel senso di imporre al proprietario un'attività manutentiva ordinaria che non può essere disattesa, in presenza di mere imbrattature. Ciò in quanto il campo di applicazione della norma sopra riportata è delimitato dai soli interventi edilizi che si concretano nell’esecuzione di “opere o lavori”, non nell'attività manutentiva. Infatti, per tutte le attività di manutenzione ordinaria sull’immobili, fra i quali rientrano gli interventi di pulizia e cura delle facciate o dei pavimenti per occasionali imbrattature non è richiesto la preventiva autorizzazione della Soprintendenza.

È una situazione simile a quella che si verifica con riguardo ai beni sottoposti a vincolo paesaggistico, per i quali vige l’analoga previsione di cui all’art. 149 del d.lgs. n. 42/2004 la quale esonera dal regime autorizzatorio gli interventi che si concretano in una mera attività di “manutenzione ordinaria” dei beni stessi e che comunque “non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici” (si veda in giurisprudenza T.A.R. Veneto, Sez. II, 8 gennaio 2010, n. 35: “è illegittimo il provvedimento con cui il Dirigente del Comune abbia ordinato la rimozione di opere di intervento su una canna fumaria esterna motivando con la circostanza che le opere eseguite sono ritenute non rientranti nella manutenzione ordinaria e ricadono in area sottoposta a vincolo paesaggistico ambientale senza che sia stata ottenuta la preventiva autorizzazione paesaggistica: infatti l'art. 149, d.lg. n. 42 del 2004 stabilisce che l'autorizzazione paesaggistica non è prescritta per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo; anche gli interventi di manutenzione straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo non richiedono il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica”; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 20 gennaio 2009, n. 208: “ai fini della realizzabilità di interventi edilizi in area sottoposta a vincolo paesaggistico, è necessaria, in linea generale, la contestuale acquisizione sia del titolo autorizzatorio edilizio, sia di quello paesaggistico (che assume tra l'altro carattere prioritario e preminente rispetto al titolo edilizio). Tuttavia, ai sensi dell'art. 149, comma 1, lett. a), del d.lg. 22 gennaio 2004 n. 42, l'autorizzazione non è comunque richiesta "per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici”).

Per quanto attiene il secondo aspetto sopra evidenziato, è necessario chiarire se i proprietari degli immobili, nell’eseguire i citati interventi di ripulitura delle facciate dai graffiti siano o meno tenuti a uniformarsi alle “linee guida” adottate dalla Soprintendenza con il già richiamato atto.
Va precisato subito che tanto in relazione agli immobili sottoposti a vincolo storico-artistico, quanto in relazione agli immobili non vincolati, non è configurabile a carico dei proprietari degli immobili alcun obbligo di attenersi alle prescrizioni contenute in tali direttive. E ciò in quanto le attività di ripulitura su tali immobili sono classificabili come meri interventi di pulizia ordinaria e non già come opere o lavori edilizi in relazione ai quali sia configurabile un sindacato da parte della Soprintendenza. Ciò detto, deve tuttavia evidenziarsi che gli standard operativi e le tecniche suggerite dalla Soprintendenza nelle citate linee guida, pur non essendo assistiti da forza cogente, possano tuttavia fornire preziose indicazioni per la corretta esecuzione degli interventi di ripulitura dalle facciate ed al fine di evitare il rischio di possibili interventi non appropriati che provochino danneggiamenti dei beni stessi.
Si è quindi dell’avviso che dette linee guida assumano un valore di Good practice che sarebbe opportuno che tutti i proprietari degli immobili seguissero per una migliore riuscita degli interventi di pulitura dagli imbrattamenti e dalle scritte grafiche, proprio perché sono utili consigli per una corretta esecuzione degli interventi".

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